[juris] la notion d'action éducative au coeur de la responsabilité de l'Etat

La substitution de responsabilité pour faits dommageables commis à l'école s'applique aussi aux Atsem
Publié le 4 juillet 2022 par Jean Damien Lesay pour Localtis

La Cour de cassation a estimé dans un arrêt récent qu'un agent territorial spécialisé des écoles maternelles était bien un membre de l'enseignement public. À ce titre, la responsabilité de l'État se substitue à la sienne lorsqu'il commet à l'école un fait dommageable au détriment des élèves qui lui sont confiés.

Dans un arrêt de février 2022, la chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé qu'un agent territorial spécialisé des écoles maternelles (Atsem), donc dépendant de la fonction publique territoriale, devait être, dans les circonstances que nous allons voir, considéré comme un membre de l'enseignement public au même titre qu'un enseignant employé par l'Éducation nationale, et qu'à ce titre, la responsabilité de l'État se substituait à la sienne lorsqu'il commettait à l'école un fait dommageable au détriment des élèves qui lui avaient été confiés.
En l'espèce, une Atsem avait été accusée de harcèlement moral aggravé sur deux enfants scolarisés dans l'école où elle exerçait ses fonctions (le caractère aggravé étant dû au fait que les enfants avaient moins de quinze ans). En première instance, elle avait été condamnée par le tribunal correctionnel à six mois de sursis probatoire et à une interdiction professionnelle définitive. En appel, la cour d'appel de Grenoble l'avait condamnée à six mois d'emprisonnement avec sursis, à une interdiction professionnelle définitive et à deux ans d'inéligibilité. La cour s'était également prononcée sur les dommages-intérêts civils.

Dommages-intérêts

C'est précisément la question des dommages-intérêts civils que la Cour de cassation a choisi de traiter après avoir écarté les autres moyens. L'Atsem critiquait en effet l'arrêt de la cour d'appel de Grenoble car il avait déclaré recevables les constitutions de parties civiles et jugé l'Atsem civilement responsable du préjudice subi par celles-ci avant de la condamner à les indemniser.
Pour s'exonérer de cette responsabilité, l'Atsem a fait valoir l'article L.911-4 du code de l'éducation qui dispose que "dans tous les cas où la responsabilité des membres de l'enseignement public se trouve engagée à la suite ou à l'occasion d'un fait dommageable commis, soit par les élèves ou les étudiants qui leur sont confiés à raison de leurs fonctions, soit au détriment de ces élèves ou de ces étudiants dans les mêmes conditions, la responsabilité de l'État est substituée à celle desdits membres de l'enseignement qui ne peuvent jamais être mis en cause devant les tribunaux civils par la victime ou ses représentants". L'article précise encore qu'"il en est ainsi toutes les fois que, pendant la scolarité ou en dehors de la scolarité, dans un but d'enseignement ou d'éducation physique, non interdit par les règlements, les élèves et les étudiants confiés ainsi aux membres de l'enseignement public se trouvent sous la surveillance de ces derniers". Dans son mémoire, l'Atsem mettait notamment en cause le fait que la cour d'appel l'avait condamnée à verser des dommages-intérêts aux parties civiles au motif qu'elle aurait commis une faute détachable de ses fonctions.
La Cour de cassation va lui faire droit et casser, sans renvoi, l'arrêt de la cour d'appel en estimant qu'un agent territorial spécialisé des écoles maternelles, "qui appartient à la communauté éducative et remplit une mission d'accueil des élèves, d'assistance pédagogique et de surveillance, et auquel est imputée une faute pénale commise à l'occasion d'activités scolaires ou périscolaires, d'enseignement ou de surveillance", doit être considéré comme membre de l'enseignement public au sens de l'article L. 911-4 du code de l'éducation.

Définition élargie

En conséquence, l'action en responsabilité exercée par la victime, ses parents ou ses ayants droits, doit être intentée contre l'État, responsable du dommage, devant le tribunal de l'ordre judiciaire du lieu où le dommage a été causé et être dirigée contre l'autorité académique compétente. Le code de l'éducation ajoute néanmoins qu'une action récursoire peut être exercée par l'État contre le membre de l'enseignement public.
On notera par ailleurs que la protection fonctionnelle des agents publics ne trouvait pas ici matière à s'appliquer. En effet, si l'administration protège son agent lorsqu'il fait l'objet de poursuites pénales pour une faute de service commise dans l'exercice de ses fonctions, cette protection est inopérante quand une faute personnelle a été commise. En l'espèce, l'acte commis se détachait de la fonction notamment par le caractère inexcusable du comportement de l'agent au regard des règles déontologiques.
Par cet arrêt, la Cour de cassation consacre une définition élargie de la notion de "membres de l'enseignement public", dont la fonction peut s'exercer pendant ou en dehors de la scolarité, dans un but d'enseignement ou d'éducation physique, ou plus largement dès que les élèves se trouvent sous leur surveillance.

Les intervenants extérieurs concernés ?...

La décision de la Haute Juridiction complète en outre l'équilibre établi par le Tribunal des conflits. Dans un arrêt du 30 juin 2008, ce dernier jugeait que les agents communaux ne pouvaient être considérés comme des membres de l'enseignement public pendant le temps périscolaire : "La qualité de membre de l'enseignement public […] ne saurait s'appliquer aux personnes, agents de la commune, chargées de la surveillance des enfants pendant le déroulement de la cantine et les périodes qui la précèdent, après la sortie de classe, et la suivent, jusqu'à la rentrée en classe, dès lors que l'activité ainsi organisée se limite à la prise en charge des enfants en vue de les nourrir et de les détendre, sans poursuivre une fin éducative." En affirmant que doit être considéré comme membre de l'enseignement public une personne qui "remplit une mission d'accueil des élèves, d'assistance pédagogique et de surveillance" dans le cadre "d'activités scolaires ou périscolaires, d'enseignement ou de surveillance", la Cour de cassation consacre l'idée selon laquelle le temps périscolaire à vocation éducative – et cette notion semble primordiale – entre bien dans les conditions d'application de l'article L. 911-4 du code de l'éducation et comble par là même l'espace vacant entre, d'une part, le temps du repas et ses immédiats alentours, et d'autre part, le temps de classe.
Au-delà des Atsem, on suivra donc l'évolution de cette jurisprudence avec le plus grand intérêt. Pourrait-elle, par exemple, s'appliquer demain aux éducateurs associatifs intervenant à l'école dans le cadre du dispositif Trente minutes d'activité physique et sportive quotidiennes qui concernera dès la rentrée 2022 l'ensemble des écoles ?…

la décision de la Cour de cassation
l'arrêt du Tribunal des conflits

source : lettre Localtis du 4 juillet 2022

Merci Mad Max pour ce partage !

Je suis réceptive à ceci, qui prolonge et nourrit (encore !) en arrière-plan la discussion sur la responsabilité du GM en sortie scolaire : 

Citation :

La Cour de cassation va lui faire droit (...) en estimant qu'un agent territorial spécialisé des écoles maternelles, "qui appartient à la communauté éducative et remplit une mission d'accueil des élèves, d'assistance pédagogique et de surveillance, et auquel est imputée une faute pénale commise à l'occasion d'activités scolaires ou périscolaires, d'enseignement ou de surveillance", doit être considéré comme membre de l'enseignement public au sens de l'article L. 911-4 du code de l'éducation.

Est donc considéré comme membre de l'enseignement public un agent dont le statut (ATSEM) est corrélé à la fonction (accueil des élèves, assistance pédagogique, surveillance) et à l'exercice effectif de ces fonctions (le cadre est scolaire, périscolaire, lié à l'enseignement ou à la surveillance).

Un gestionnaire a des fonctions spécifiques* qui le situent dès le départ hors du champ de la pédagogie. Si un CE le missionne ponctuellement pour de l'encadrement d'élèves en voyage ou sortie scolaire, après lecture de cet article, je doute qu'il soit considéré comme un membre de l'enseignement public, à plus forte raison s'il est CIGEM. L'alignement statut/fonction/exercice n'apparait pas clairement car ni le statut, ni la fonction du GM ne correspondent à l'exercice des missions confiées à l'occasion de ces sorties.

Vu de cette manière, un parent bénéficie dans certains cas d'un meilleur alignement que le GM : il est certes extérieur à l'enseignement, mais on peut lui reconnaitre une fonction d'assistance pédagogique (par exemple s'il a une habilitation à accompagner des sorties sportives) qu'il exerce effectivement à l'occasion de l'accompagnement d'un groupe scolaire. En revanche pour une sortie ponctuelle toute simple (qui ne requiert pas d'habilitation), rien ne distingue le parent du GM.


*Décret de 2011 : 
Dans ses fonctions de gestion matérielle, financière et administrative, le chef d'établissement est secondé par un adjoint gestionnaire, membre de l'équipe de direction, nommé par le ministre chargé de l'éducation ou l'autorité académique habilitée à cet effet, parmi les personnels de l'administration scolaire et universitaire. L'adjoint gestionnaire est chargé, sous l'autorité du chef d'établissement et dans son champ de compétence, des relations avec les collectivités territoriales et il organise le travail des personnels administratifs et techniques affectés ou mis à disposition de l'établissement.

L'arrêt de la Cour de cassation me semble pourtant se fonder sur une logique exactement contraire à la tienne...

Mais, néthou, je ne refais pas l'arrêt, j'essaie seulement de voir comment il a pu fonctionner sur l'ATSEM pour interroger la possibilité de l'appliquer à un GM. 
A quelles conditions un ATSEM est-il regardé comme un membre de l'enseignement ? Ces conditions sont-elles transposables au GM ?

Peut-être parles-tu de la fin de l'article ? Là, c'est le commentateur qui s'engage. Il reste prudent : s'il pense que l'arrêt pourrait s'appliquer à un intervenant extérieur qualifié pour de l'encadrement des jeunes, ce n'est pas encore acquis. On termine quand même la lecture sur un point d'interrogation doublé de points de suspension...
Les personnels d'administration n'en sont pas encore là.

Oxiane Recouvreur a écrit:

A quelles conditions un ATSEM est-il regardé comme un membre de l'enseignement ? Ces conditions sont-elles transposables au GM ?

La Cour répond à ta question: "...doit être considéré comme membre de l'enseignement public, au sens du texte susvisé [l'article L 911-4 du code de l'éducation], l'agent territorial spécialisé des écoles maternelles, qui appartient à la communauté éducative et remplit une mission d'accueil des élèves, d'assistance pédagogique et de surveillance..."

La logique qui est valable pour un(e) ATSEM, qui a un statut de fonctionnaire territorial et un emploi qui ne relève ni de l'enseignement ni de l'administration (au sens où on l'entend pour un GM) est encore plus valable pour un GM fonctionnaire d'Etat, membre de la communauté éducative au sein-même d'un EPLE, qui remplirait, même à titre ponctuel, une mission de surveillance des élèves, y compris dans le cas d'une activité facultative comme un voyage scolaire.

A quel moment les missions statutaires du GM, définies par décret, l'amènent-elles à : 
- accueillir des élèves ?
- faire de l'assistance pédagogique ?
- exercer une surveillance ? (rappelons qu'il ne peut pas punir...)

L'ATSEM est formé pour être au contact des élèves. Pas le GM.
L'ATSEM évolue toute la journée parmi les élèves, dans la classe et hors de la classe. Pas le GM, dont la logique d'emploi veut par ailleurs qu'il passe en EPLE entre deux affectations au Ministère de l'Intérieur, à la Justice, à l'Agriculture, etc.

J'essaie de mettre une réalité derrière les mots de la Cour, qui souligne bien au préalable les notions de statut (ATSEM), de fonction dédiée (les missions), de réalité de l'exercice de ces fonctions (l'ATSEM ne répare pas le toit de l'école et ne signe pas de bons de commande) et qui montre aussi - et surtout - la nécessaire congruence entre ces trois notions pour en déduire, à la fin, la nature de membre de l'enseignement public. Toi, dans ton raisonnement, tu lis cette conclusion comme si c'était une prémisse. C'est donc toi qui inverses la logique de l'arrêt !

Oxiane Recouvreur a écrit:

A quel moment les missions statutaires du GM, 

Stop: la logique (du raisonnement de la Cour de Casse) n'est pas statutaire, elle est dans la finalité de la mission: accueil des élèves, assistance pédagogique, surveillance... dans une logique de service public.
Quel gestionnaire n'a pas eu dans sa carrière à "surveiller" des élèves, même provisoirement, participer d'une manière ou d'une autre à un cours (c'est même comme ça que j'ai rencontré ma femme !), les accueillir en toute fin d'année, les encadrer dans une sortie pédagogique ou un voyage ? Et ce, évidemment, même sans ordre de mission du CE. Nous aussi nous évoluons tous les jours "parmi" les élèves. Tu disais plus haut qu'un gestionnaire, par ses fonctions "spécifiques", "se situe dès le départ hors du champ de la pédagogie". Statutairement, et on sait nous le faire comprendre, certes; mais fonctionnellement, sur le terrain, on sait très bien que souvent, si l'intendance n'anticipe pas au lieu de suivre, c'est la panique, et la "mécanique pédagogique" s'enraye et stoppe (bref, nous sommes des anti-foucaldiens: on peut surveiller, mais pas punir !)   
Donc j'aurais une façon de voir carrément inverse de la tienne: "dès le départ", on est dans le champ de la pédagogie. Partie prenante. Parce que la pédagogie, ce n'est qu'une partie -certes importante- du tout. Si on se met à l'écart, il me semble que l'on n'a pas bien compris notre rôle.

néthou a écrit:

Oxiane Recouvreur a écrit:

A quelles conditions un ATSEM est-il regardé comme un membre de l'enseignement ? Ces conditions sont-elles transposables au GM ?

La Cour répond à ta question: "...doit être considéré comme membre de l'enseignement public, au sens du texte susvisé [l'article L 911-4 du code de l'éducation], l'agent territorial spécialisé des écoles maternelles, qui appartient à la communauté éducative et remplit une mission d'accueil des élèves, d'assistance pédagogique et de surveillance..."

La logique qui est valable pour un(e) ATSEM, qui a un statut de fonctionnaire territorial et un emploi qui ne relève ni de l'enseignement ni de l'administration (au sens où on l'entend pour un GM) est encore plus valable pour un GM fonctionnaire d'Etat, membre de la communauté éducative au sein-même d'un EPLE, qui remplirait, même à titre ponctuel, une mission de surveillance des élèves, y compris dans le cas d'une activité facultative comme un voyage scolaire.

Je ne partage pas l'avis de Néthou. Le rôle pédagogique d'un ATSEM est sans commune mesure avec celui d'un gestionnaire. Il suffit pour s'en convaincre de voir les tâches d'un ATSEM ; et à mon avis on ne peut pas dire que le GM à un rôle supérieur voir équivalent en matière d'assistance pédagogique, de surveillance et d'accueil.

Missions principales d’un ou d’une Atsem :

Accueil et hygiène des enfants
Les Atsem secondent le maître ou la maîtresse le matin au moment de l’accueil des enfants et de leurs parents.
Ils assurent les soins corporels d'hygiène pour les plus petits. Ils les accompagnent aux toilettes, vérifient le lavage des mains, leur inculquent les gestes d’hygiène.
D’une manière générale, ils participent à l'acquisition de l'autonomie des plus jeunes, en les aidant à se vêtir et dévêtir, à lacer leurs chaussures, etc.
Accompagnement des ateliers
Les agents préparent les ateliers pédagogiques de l’enseignant qu’ils peuvent mettre en œuvre avec ce dernier. Ils prêtent également main-forte à l'enseignant dans sa classe, et lors des sorties scolaires
Surveillance et animation pendant les temps périscolaires
Le midi, ce sont bien souvent les Atsem qui assurent la surveillance des enfants sur le temps de cantine. Dans la cour, mais aussi à table, les agents aident les enfants les plus jeunes dans la prise des repas.
Il leur faut parfois gérer les conflits entre enfants. Leur rôle consiste aussi à repérer et signaler à l'enseignant les enfants qui rencontrent des difficultés de tous ordres.
Selon les communes, les Atsem peuvent avoir à encadrer des groupes d’enfants sur des temps périscolaires. Leurs missions éducatives ont été renforcées depuis la réforme des rythmes scolaires en 2013.
Entretien des locaux
Les agents sont aussi en charge, bien souvent, de la propreté des locaux de l’école maternelle et du matériel de la classe.

La cour de cassation est bien obligée de s'appuyer sur une définition statutaire (= issue d'un décret) du métier d'ATSEM pour délimiter ce qui relève des missions pédagogiques. C'est en cela que l'article de Mad Max est intéressant. 
La comparaison des missions des ATSEM dont volcan rapporte les caractéristiques avec celles des GM est éclairante et souligne à quel point le GM n'est pas du côté de la pédagogie dans l'exercice quotidien de ses missions.

Il ne s'agit pas de comparer les missions (surtout pour dire après que certaines sont "supérieures" à d'autres).
L'arrêt de la Cour néglige justement le statut pour s'en tenir au rôle d'encadrement que tiennent les ATSEM, et qui en fait de facto des membres de la communauté éducative; il est quand même symptomatique qu'elle néglige ce faisant la distinction fonction publique territoriale/Fonction publique d'Etat.
Dans cette logique (et c'était le sens de mon propos), je ne vois pas pourquoi on ferait le distingo avec un gestionnaire appartenant à la même fonction publique d'Etat (et tout autant à sa communauté scolaire) qui serait accompagnateur d'un voyage scolaire (c'était la question initiale). Remettre ça en question, c'est remettre en question beaucoup de choses, à mon sens.

néthou a écrit:

Il ne s'agit pas de comparer les missions (surtout pour dire après que certaines sont "supérieures" à d'autres).

Personne n'a hiérarchisé les missions, mais volcan disait à juste titre que l'implication pédagogique est plus caractérisée chez les ATSEM. Ces agents sont au milieu des enfants toute la journée avec pour mission d'obtenir d'eux : du calme, une phrase complète, un pipi au bon endroit, un travail scolaire, un nez propre... Moi je n'aimerais vraiment pas faire ce travail.

Citation :

L'arrêt de la Cour néglige justement le statut pour s'en tenir au rôle d'encadrement que tiennent les ATSEM, et qui en fait de facto des membres de la communauté éducative; 

Au contraire, la cour s'est appuyée sur le statut pour déterminer l'apport des ATSEM à la pédagogie : comment aurait-elle pu faire autrement ? S'il suffisait d'être missionné, alors n'importe quel passant dans la rue ferait l'affaire. Le titre de l'article est trompeur car l'arrêt montre que d'autres conditions doivent être réunies avant qu'un missionné ne bénéficie de la responsabilité de l'Etat. L'action éducative est une condition nécessaire, mais non suffisante.

Citation :

il est quand même symptomatique qu'elle néglige ce faisant la distinction fonction publique territoriale/Fonction publique d'Etat.

Le distinguo n'a pas lieu d'être ici car la responsabilité d'Etat relève du code général de la fonction publique.

Citation :

Dans cette logique (et c'était le sens de mon propos), je ne vois pas pourquoi on ferait le distingo avec un gestionnaire appartenant à la même fonction publique d'Etat (et tout autant à sa communauté scolaire) qui serait accompagnateur d'un voyage scolaire (c'était la question initiale). Remettre ça en question, c'est remettre en question beaucoup de choses, à mon sens.

Qu'est-ce qui est remis en cause ? L'autorisation donnée aux gestionnaires de partir en voyage ? Mais cette autorisation repose sur un vide, qui sera peut-être un jour comblé. En attendant qu'est-ce qui permet de dire aujourd'hui que la situation est favorable au gestionnaire ? Le titre de l'article, qui semble très optimiste ? L'examen du raisonnement de la Cour indique l'inverse puisqu'elle va chercher dans les statuts, et la conclusion de l'article est finalement très prudente.

Oxiane Recouvreur a écrit:

Au contraire, la cour s'est appuyée sur le statut pour déterminer l'apport des ATSEM à la pédagogie : comment aurait-elle pu faire autrement ?

On ne va pas en discuter des heures: si la Cour de Cassation est intervenue, c'est bien pour casser un arrêt de court d'appel qui disait grosso modo: "Mme X n'est pas membre de la communauté scolaire (parce qu'elle a un statut d'ATSEM), elle doit donc être condamnée au civil pour harcèlement moral".
En cassant cet arrêt, la C.Cass dit au contraire: "Peu importe le statut de Mme X (et peu importe sa faute éventuelle), elle remplit des missions d'accueil, d'assistance pédagogique et de surveillance, elle est de ce fait "membre de l'enseignement public" au sens du Code de l'Education" et la responsabilité de l'Etat est donc engagée".
Et je m'en tiendrai là...

néthou a écrit:

Oxiane Recouvreur a écrit:

Au contraire, la cour s'est appuyée sur le statut pour déterminer l'apport des ATSEM à la pédagogie : comment aurait-elle pu faire autrement ?

On ne va pas en discuter des heures: si la Cour de Cassation est intervenue, c'est bien pour casser un arrêt de court d'appel qui disait grosso modo: "Mme X n'est pas membre de la communauté scolaire (parce qu'elle a un statut d'ATSEM), elle doit donc être condamnée au civil pour harcèlement moral".
En cassant cet arrêt, la C.Cass dit au contraire: "Peu importe le statut de Mme X (et peu importe sa faute éventuelle), elle remplit des missions d'accueil, d'assistance pédagogique et de surveillance, elle est de ce fait "membre de l'enseignement public" au sens du Code de l'Education" et la responsabilité de l'Etat est donc engagée".
Et je m'en tiendrai là...

C'est effectivement davantage la mission qui est prise en compte. Je suis tout à fait d'accord avec cette lecture.

Elle était écartée de la notion d'enseignement public perçu comme strictement EN parce qu'elle était FPT.
Or l'exercice quotidien de ses missions nait de la définition de son rôle (= de son statut) d'ATSEM. Ce n'est pas seulement parce qu'elle exerce ces missions, c'est parce que son métier (ATSEM, défini par un décret) exige qu'elle les exerce : 

« Art. 2.-Les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles sont chargés de l'assistance au personnel enseignant pour l'accueil et l'hygiène des enfants des classes maternelles ou enfantines ainsi que de la préparation et la mise en état de propreté des locaux et du matériel servant directement à ces enfants.
« Les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles appartiennent à la communauté éducative. Ils peuvent participer à la mise en œuvre des activités pédagogiques prévues par les enseignants et sous la responsabilité de ces derniers. Ils peuvent également assister les enseignants dans les classes ou établissements accueillant des enfants à besoins éducatifs particuliers.
« En outre, ils peuvent être chargés de la surveillance des enfants des classes maternelles ou enfantines dans les lieux de restauration scolaire. Ils peuvent également être chargés, en journée, des missions prévues au premier alinéa et de l'animation dans le temps périscolaire ou lors des accueils de loisirs en dehors du domicile parental de ces enfants. »

Décret n° 2018-152 du 1er mars 2018 portant diverses dispositions statutaires relatives aux agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles

Quand la cour de cassation énumère ces mission (accueil des élèves, assistance pédagogique et surveillance), elle reprend les éléments de cet article qui, par comparaison avec le texte sur les missions des adjoints gestionnaires, est quand même très précis !
On est encore loin de transposer le droit acquis à l'ATSEM par ce jugement à la situation des gestionnaires.
Je pense que le rédacteur de l'article apporté par Mad Max a eu une lecture assez orientée du phénomène et qu'il est difficile de voir les choses autrement que sous l'angle qu'il propose.